مطالبه‌گری قانونی/ عدم توزیع عادلانه آب موضوع شکایت از دولت‌ها می‌تواند باشد

نورنیوز-گروه جامعه: کشورهای مختلفی از سراسر جهان حق بر آب را به‌طور مستقیم در قوانین اساسی یا عادی خود مورد پذیرش قرار داده‌اند. برای مثال، قانون اساسی بولیوی در ماده 16 و در ذیل فصل حقوق بنیادین، حق هر فرد بر آب و غذا را به صراحت اعلام کرده است. ماده 48 کشور جمهوری دموکراتیک کنگو در آفریقا نیز دولت را متعهد به تضمین حق بر آب آشامیدنی سالم کرده است.همچنین دیگر کشورهای قارة آفریقا و نیز آمریکای لاتین، مانند آفریقای جنوبی، نیجر، کنیا، اوگاندا، نیکاراگوئه و اوروگوئه، در زمرة کشورهایی قرار دارند که حق بر آب را در قوانین اساسی خود مورد شناسایی قرار داده‌اند. در جمع کشورهای اروپایی، اسلوونی نخستین کشوری است که با اصلاح قانون اساسی خود، حق بر آب آشامیدنی سالم را در نظام حقوق داخلی خود وارد کرده است.

 اعلام ماهیت عرفی حق بر آب اگرچه زمینة دسترسی همگان به آب را سهولت می‌بخشد، اما شاید بهتر باشد در شرایط کنونی که هنوز احراز قطعی ماهیت عرفی حق مستقل بر آب اندکی دشوار است، صرفاً از عرفی شدن حق بر آب آشامیدنی سالم ـ و نه حق بر آب به‌طور کلی ـ سخن بگوییم و در مورد سایر جوانب حق بر آب، آن را بخشی از حق به استانداردهای مناسب زندگی و سایر مصادیق حقوقی که تعهدات الزام‌آور در باب اجرای آنها به رسمیت شناخته شده، مانند حق بر حیات، حق بر غذا، حق بر مسکن و حق بر سلامت، به شمار آورد.

تعهدات اصلی دولت‌ها نسبت به حق بر آب

مهم‌ترین تعهدات دولت‌ها در اجرای حق بر آب تعهد به احترام، صیانت و تحقق است.تعهد به احترام اولین سطح از تعهدات حقوق بشری دولت‌ها را تشکیل می‌دهد که به معنای عدم مداخله و عدم ایجاد مانع در تحقق آزادانة حقوق است. این نوع تعهد جنبة سلبی دارد و در مورد حق بر آب ـ چنانکه کمیتة حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بیان می‌دارد ـ «دولت‌ها باید از دخالت مستقیم و یا غیرمستقیم جهت ممانعت از بهره‌مندی از حق بر آب خودداری کنند».

تعهد به صیانت یا حمایت دولت‌ها را ملزم به بازداری طرفین ثالث از مداخله در بهره‌مندی آزادانة انسان‌ها از حق برآب می‌کند. کمیتة حقوق بشر بیان کرده که «طرفین ثالث» «افراد، گروه‌ها، شرکت‌ها و دیگر نهادها همچنین عاملان تحت اقتدار آنها» را در برمی‌گیرد. در این رابطه دولت‌ها وظیفه دارند اقدامات مناسبی را در زمینه‌های قانونگذاری، قضایی و اجرایی انجام دهند تا بخش خصوصی را از نقض یا تضعیف حق مردم بر آب بازدارند.

تعهد اجرا کامل‌ترین وجه تعهد در رابطه با حق بر آب است و به لزوم انجام اقداماتی ایجابی برای دسترسی افراد به آب اشاره می‌کند. یعنی دولت‌ها باید در راستای توانا ساختن و کمک به افراد برای بهره‌مندی از حق بر آب تلاش کنند. مطابق با تفسیر عام شمارة 15، تعهد به تحقق را می‌توان به سه شکل تعهد به تسهیل، تعهد به ترویج و تعهد به مهیاسازی تفکیک کرد.

جایگاه حق بر آب در نظام حقوق داخلی جمهوری اسلامی ایران

کشور ایران از نظر جغرافیایی و اقلیمی در نیمکرة شمالی و حد فاصل عرض جغرافیایی 25 و 40 درجة شمالی و در ناحیة خشک و نیمه‌خشک جهان واقع شده است. حدود 73 درصد از مساحت کشور دارای آب و هوای خشک و نیمه‌خشک است. البته اختلاف ارتفاع زیاد و گستردگی ایران در عرض‌های جغرافیایی متفاوت باعث شده که کشورمان از اقلیم‌های مختلفی برخوردار باشد و همین امر موجب متغیر بودن توزیع زمانی و مکانی بارش شده است. کشور ایران با متوسط بارندگی سالانه حدود ۲۵۰ میلی‌متر در مقایسه با مجموعة خشکی‌های جهان که متوسط بارندگی آنها 831 میلی‌متر است، جزء کشورهای خشک و کم‌آب محسوب می‌شود. به همین واسطه، موضوع استحصال و بهره‌برداری از منابع آبی و برپایی سازه‌های آبی متعدد،‌ از دیرباز مورد توجه مردم این سرزمین قرار داشته است. در برهة زمانی کنونی، افزون بر خشکی اقلیم، افزایش تقاضا برای آب، کاهش کیفیت منابع آب‌های سطحی و زیرزمینی، شهرنشینی، صنعتی شدن و تغییر کاربری اراضی منابع آب موجود را در تنگنا قرار داده است. در این شرایط بحرانی که ممکن است حق بر آب ساکنان ایران مورد خدشه قرار گیرد، بررسی جایگاه این حق در قوانین داخلی و الزامات قوه قضاییه در تضمین آن اهمیت می‌یابد.

دولت جمهوری اسلامی ایران از زمان برپایی تاکنون، به برخی از کنوانسیون‌های بین‌المللی دربردارندة حق بر آب مانند کنوانسیون حقوق کودک (1989) و کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت (2006) پیوسته است.

با وجود آنکه حق بر آب در دو میثاق حقوق بشری به صراحت ذکر نشده، با تفسیری که از حقوق شناسایی شده مانند حق بر حیات، حق بر استانداردهای مناسب زندگی، حق بر بهداشت و سلامت، حق بر مسکن و مانند اینها می‌شود، این حق لازم‌الرعایه دانسته شده است. با توجه به آنکه مصادیق حقوق بشری مذکور، هم از جهت تصویب دو میثاق و ورود مفاد آنها به نظام حقوقی داخلی و هم از باب آمره بودن برخی از مصادیق حقوق بشر مانند حق حیات، توسط دولت ایران پذیرفته شده، احترام و اجرای حق بر آب که یکی از بنیادی‌ترین شروط تحقق حقوق یاد شده است، به‌طور ضمنی در زمرة تعهدات ارکان حاکمیت،‌ به‌ویژه قوه مجریه، در برابر شهروندان ایرانی قلمداد می‌شود.

در قوانین داخلی ایران، در قانون اساسی و قوانین عادی، به‌طور مستقیم حق بر آب مورد شناسایی واقع نشده است. اصل 45 قانون اساسی آب‌ها را از انفال و ثروت‌های عمومی دانسته است. راجع به انفال بودن آب‌ها بین فقها اختلاف نظر هست و در احادیث شیعه به‌صورت محدود به انفال بودن آنها اشاره شده است.

افزون بر این، با وجود عدم تصریح به حق بر آب در قانون اساسی، این حق را می‌توان از پیش‌شرط‌های تحقق سایر حقوق بشر شناخته شده در قانون اساسی مانند حق بر مسکن مناسب با نیاز (اصل 31) دانست، زیرا وصف مناسب بودن مسکن بدون دسترسی به تأسیسات آبی و بهداشتی تحقق نمی‌یابد.

همچنین بنابر اصل 43 قانون اساسی، یکی از مبانی مهم در اقتصاد جمهوری اسلامی ایران تأمین نیازهای اساسی مانند خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان، آموزش و پرورش و امکانات لازم برای تشکیل خانواده است. نظربه استفاده از اصطلاح «مانند»، این موارد حصری نیست و می‌تواند نیاز به آب را هم شامل شود.

قوانین برنامة توسعة پنج ساله نیز در بخش‌هایی، مسائل مربوط به آب را در نظر آورده و دولت را مکلف به انجام اقداماتی در راستای مقابله با بحران کم‌آبی کرده است. انجام این اقدامات با هدف مدیریت آب‌های موجود و افزایش بهره‌وری از آنها به منظور تأمین آب کافی و سالم برای استفادة تمامی بهره‌وران از آب است که همان مفهوم و تعهدات ناشی از حق بر آب را شامل می‌شود.

علی‌رغم تصویب حجم زیادی از قوانین عادی در حوزة آب مانند قانون آب و نحوة ملی شدن آن (1347)، قانون توزیع عادلانة آب (1361)، قانون تشکیل شرکت‌های آب و فاضلاب (1369) و قانون توسعه و بهینه‌سازی آب شرب شهری و روستایی در کشور (1394) و نظایر اینها، هیچ‌یک از آنها نسبت به شناسایی حق بر آب تصریح ندارند. در سطح مصوبات قوه مجریه نیز هیچ آیین‌نامه یا تصویب‌نامه‌ای حق شهروندان نسبت به آب را مستقیماً بیان نکرده است. با این همه، در مقدمة بیانیة ریاست‌جمهوری در منشور حقوق شهروندی، به این نکته اشاره شده که مشارکت مردم در حیات اجتماعی منوط به برخورداری بدون تبعیض شهروندان از حق بهره‌مندی از نظام اقتصادی شفاف و رقابتی، برخورداری از مسکن، تغذیه و آب آشامیدنی سالم، رفاه، تأمین اجتماعی فراگیر و … است. این سند در ماده ۲ دسترسی به آب بهداشتی را از موارد حق زندگی شایستة شهروندان و لوازم آن دانسته است. افزون بر آن اینکه حق بر آب از سایر حقوق مانند حق بر رفاه عمومی (ماده 86) و حق بر محیط‌زیست سالم (ماده113) قابل استنباط است. در هیچ ماده‌ای از پیش‌نویس لایحة قانون جامع آب ایران (ویراش نهم) که پی‌ریزی تدوین یک قانون مادر در زمینة آب را مدنظر دارد،‌ صراحتاً سخنی از حق بر آب به میان نیامده، اما در ماده 11 آن، اولویت تخصیص منابع آبی را با اجازه وزارت نیرو به استفاده‌های شرب و بهداشتی انسان اختصاص داده است.

در حوزة حفظ کیفیت منابع آب، علی‌رغم توجه به حفاظت از محیط‌زیست در اصل 50 قانون اساسی، در نظام حقوقی ایران قانون جامعی در رابطه با مدیریت کیفی منابع آب وجود ندارد و آنچه بر این مسأله حاکم است مجموعه‌ای از قوانین پراکنده است. در الزامات کلی دولت‌ها در اجرای حق بر آب تعهد به احترام، صیانت و تحقق این حق است که برای عملی ساختن این تعهدات کلی، تکالیفی اجرایی بر عهدة دولت‌های حاکم گذاشته شده است. دولت جمهوری اسلامی ایران نیز بنا به عضویت در برخی از کنوانسیون‌های حقوق بشری مبین حق بر آب و عضویت در دو میثاق حقوق بشری و شناسایی برخی حقوق پایه‌ای دربردارندة این تعهد، از جمله حق بر حیات، حق بر استانداردهای مناسب زندگی و حق بر سلامت، ملزم به انجام اقداماتی در راستای رعایت این حق است.

در این میان، قوه قضائیه جمهوری اسلامی ایران نیز به‌عنوان یکی از ارکان سه‌گانة حاکمیتی می‌تواند در تضمین و اجرای این حق،‌ به‌ویژه در زمینة فراهم کردن امکان دسترسی به عدالت برای اشخاصی که حق بر آب آنها تضییع شده است، مؤثر عمل کند.

یکی از مهم‌ترین وظایف این قوه نظارت بر حسن اجرای قوانین است. اگرچه در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران حق بر آب به صراحت شناسایی نشده، اما بسیاری از تعهدات برخاسته از این حق مانند تأمین و توزیع عادلانة آب، مدیریت مصرف، کنترل کیفیت منابع آبی، فراهم کردن بستر مشارکت عموم در قوانین و مقررات عادی و اجرایی مثل قانون توزیع عادلانة آب، قانون بهینه‌سازی مصرف منابع آبی و دیگر قوانین مربوطه آمده است. به این ترتیب نقش اصلی قوه قضاییه به‌عنوان پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی، عمدتاً در تضمین اجرای صحیح این تعهدات از سوی نهادهای اجرایی نمود پیدا می‌کند.

از دیگر وظایف اصلی قوه قضائیه مطابق اصل مزبور، احیای حقوق عامه دانسته شده است. دسترسی به آب ماهیتی فرابخشی دارد و از عناصر ضروری تحقق حقوق زیست‌محیطی،‌ بهداشت و سلامت عمومی تلقی می‌شود و به تصریح اصل ۴۵ قانون اساسی دریاچه‌ها، رودخانه‌ها و سایر آب‌های عمومی در زمرة انفال و ثروت‌های عمومی قرار می‌گیرند و بنابر اصل 44، ایجاد سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی امری دولتی است و مطابق قانون توزیع عادلانة آب نیز وزارت نیرو مسئولیت تأمین و توزیع آب را عهده‌دار است، حق دسترسی عموم به آب را می‌توان یکی از حقوق عامة مندرج در اصل 156 قانون اساسی در نظر آورد که قوه قضائیه می‌تواند اقداماتی را در راستای احیای آن انجام دهد.

نکته قابل ذکر این است که تعهد به تضمین اجرای حق بر آب از سوی قوه قضائیه صرفاً محدود به مرحلة دسترسی به عدالت و دادخواهی نمی‌شود، بلکه تأمل در منطوق اصل 156 و قوانین عادی مربوطه روشن می‌سازد که اقدام قوه قضائیه در این زمینه، در سه بعد پیشگیری، نظارت و دادخواهی به عینیت می‌رسد.

مصرف بی‌رویه و نامعقول و … ـ در صورتی که واجد وصف کیفری دیگری نباشد، در قوانین خاص آبی جرم‌انگاری شده و مشمول مجازات جزایی دانسته شده است و از این طریق می‌تواند اثر بازدارنده و پیشگیرانه داشته باشد.

قوه قضائیه قادر است وظیفة پیشگیری از نقض حقوق شهروندان را از طرق مختلف تنقیح و پیشنهاد اصلاح قوانین موجود، افزایش آگاهی و فرهنگ اجتماعی در خصوص حق بر آب و برقراری تعامل با مردم انجام دهد. با بررسی قوانین مربوط به آب، این نتیجه حاصل آمد که به استثنای منشور حقوق شهروندی، در هیچ یک از قوانین کشور مستقیماً سخنی از حق بر آب به میان نیامده است. چنانکه اشاره شد،‌با تفسیر برخی اصول قانون اساسی می‌توان شناسایی ضمنی حق بر آب در عالی‌ترین سطح تقنین جمهوری اسلامی ایران را احراز کرد یا بر این نکته صحه گذاشت که برخی از مؤلفه‌های مربوط به اجرای این حق در قوانین عادی مدنظر قرار گرفته،‌ ولی درگیر بودن کشور با پدیدة بحران آب و افزایش احتمال نقض بیشتر این حق به تناسب میزان خشکسالی‌های پیش رو، ضرورت طرح قاعدة صریح شناسایی‌کنندة حق بر آب را در قوانین دو چندان می‌کند.

به علاوه، پراکندگی بیش از اندازة قوانین آبی کشور و حجم زیاد قوانین و آیین‌نامه‌ها در این حوزه که نظام حقوقی ایران را با پدیدة تورم قوانین مواجه کرده، تنقیح قوانین موجود یا پیشنهاد اصلاح قوانین در قالب تهیه یک قانون جامع در موضوعات و مسائل آبی را لازم می‌دارد.

افزایش آگاهی مردم و کارکنان قضایی در خصوص حق بر آب

ترویج حقوق بشر از طریق ارائه آموزش‌های لازم به صاحبان حق و نهادهای متعهد یکی از گام‌های اساسی در اجرای کامل حقوق بشر است. ستاد حقوق بشر قوه قضائیه می‌تواند با همکاری بخش‌های مختلف این قوه مانند معاونت پیشگیری از وقوع جرم و نیز تعامل با نهادهای آموزشی و پژوهشی در قوه مجریه و سازمان صدا و سیما در آگاه‌سازی شهروندان از حق بر آب نقش مهمی ایفا کرده و از این طریق به پیشگیری از نقض حق بر آب کمک نماید.

نظارت

بعد دیگر وظیفة قوه قضائیه در تضمین حق بر آب از طریق نظارت بر نهادهای مسئول اجرای این حق عملی می‌شود. انجام عمل بازرسی لازمة کار نظارت است و نظارت تحقق حاکمیت قانون را تسهیل می‌کند. در فرایند نظارت قضایی، یک مرجع قضایی اقدامات یا تصمیمات سایر قوای حاکمیتی را کنترل و مطابقت آنها با قوانین را ارزیابی می‌کند. نتیجة این بازبینی می‌تواند در قالب صدور کیفرخواست علیه متخلفان یا لغو و ابطال تصمیمات نهادهای حاکمیتی اثرگذار باشد.

استفاده از واژة «پیگیری» احیای حقوق عامه از آن جهت است که در بسیاری از موارد، حقوق عامه خود دارای متولی مشخص (برای نمونه سازمان حفاظت محیط‌زیست دربارة امور زیست‌محیطی و وزارت نیرو در امور آب) است. شناسایی حق تذکر برای دادستان‌ها در این دستورالعمل به مسئولان اجرایی گامی در جهت انتظام رابطه دادستانی با نهادهای مسئول در احای حقوق عامه است؛ به ویژه اینکه برای پیشگیری از تداخل وظایف دادستان با دستگاه‌های ذی‌ربط، دادستان تنها زمانی وارد عمل می‌شود که دستگاه‌های متولی امر در انجام اقدامات خود در پیگیری و نظارت بر اقدامات متضمن حقوق عامه قصور ورزیده باشند و پس از انجام تذکر، حقوق عمومی همچنان اجرا نشده باشد.

دادرسی پذیری حق برآب

حق برآب از جمله حقوق رفاهی به شمار می‌رود که در زمره حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جای می‌گیرد. قابلیت دادخواهی حقوق اقتصادی،‌اجتماعی و فرهنگی از بدو شکل‌گیری یکی از مسائل جدال‌برانگیز حقوقی بوده است. بیشتر استدلال‌ها علیه دادرسی‌پذیری این حقوق به اختلاف‌نظرات در باب ماهیت ایجابی بودن این حق‌ها و نوع تعهد دولت‌ها نسبت به آنها باز می‌گردد. زیرا رویکرد کلی آن است که حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بسیار پرهزینه است و اجرای کامل آنها به سطح توانایی و منابع مالی دولت‌ها وابسته است. اما واقعیت آن است که همه حقوق اعم از حقوق مدنی و سیاسی و نیز حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی متضمن ترکیبی از تعهدات مثبت و منفی هستند و نیازمند اقدام دولت به عدم مداخله در احقاق کامل آنها و اقدام ایجایی دولت‌ها در فراهم کردن بستر لازم برای اجرای این حقوق می‌باشند.

با اثبات دادرسی‌پذیری حقوق رفاهی، نتیجه قابلیت دادخواهی حق برآب، که در زمره مهم‌ترین حقوق برای تأمین رفاه شهروندان است، حاصل می‌آید. گزاره حق بودن آب و دادخواهی پذیری آن منتج به مسئول شناخته شدن دولت‌ها در جهت اجرای کامل و تضمین حق برآب می‌شود. یعنی در صورتی که دولت به معنی خاص خود (قوه مجریه) نتواند تعهدات مربوط به تأمین و توزیع عادلانه آب، حفظ کیفیت منابع آبی، مقرون به صرفه بودن و دسترسی فیزیکی به آب را تحقق بخشد یا با اقدامات خود مانع از اجرای دقیق حق بر آب شود، لازم است در برابر افرادی که حقوقشان تضییع شده پاسخگو باشد. به این ترتیب لازم است ساختارهایی برای امکان طرح مسئولیت دولت در سطح ملی اندیشیده شود. همچنین در مواردی که اشخاص غیردولتی اقدام به نقض حق برآب سایر افراد یا گروه‌ها می‌کنند ـ برای مثال، با آلوده‌سازی یا سوء مصرف منابع آبی مانع بهره‌مندی آزادانه شهروندان از آب پاک می‌شوند ـ لازم است اعمال نظارتی و در مواردی تنبیهی دقیقی انجام شود تا تعهد به صیانت از حق برآب به عرصه عمل درآید. بدیهی است قوه قضائیه به عنوان اصلی‌ترین نهاد دادخواهی مکلف به انجام این وظیفه است.