نورنیوز-گروه اقتصادی: هنگامی که فشار اقتصادی با تهدید نظامی همراه میشود و راهحل سیاسی معتبری وجود ندارد، خروج از بحران دشوارتر میشود. پرسش اصلی برای دولتهایی که از تحریم استفاده میکنند، این است: آیا تحریمها ممکن است یک رقیب را تا حدی تضعیف کنند که اقدام نظامی علیه آن کمهزینهتر به نظر برسد؟
این احتمال را میتوان «تناقض تحریمها» نامید. تحریمها سربازان را از مرزها عبور نمیدهند، شهرها را بلافاصله ویران نمیکنند و تصاویر مستقیم مرگ و جراحت غیرنظامیان را به وجود نمیآورند. هزینههای آنها معمولا تدریجیتر، پراکندهتر و کمتر قابل مشاهده است. به همین دلیل، تحریم برای دولتهایی که بهدنبال اعمال فشار بدون ورود رسمی به جنگ هستند، ابزار سیاسی جذابی است. اما تجربه ایران نشان میدهد که فشار اقتصادی بلندمدت میتواند پیامدهای امنیتی ناخواستهای داشته باشد. هنگامی که تحریمها از یک مسیر روشن و معتبر برای مذاکره و کاهش فشار جدا میشوند، ممکن است ظرفیت نظامی متعارف کشور تحریمشده را فرسوده کنند و ارزیابی طرف مقابل از هزینههای تشدید نظامی را تغییر دهند.
شواهد چه میگویند؟
در پژوهشی درباره اثر تحریمها بر مخارج نظامی ایران، بررسی شد که تحریمهای گسترده اقتصادی سال۲۰۱۲ چه اثری بر بودجه دفاعی کشور داشتند. برای پاسخ به این پرسش، مسیر واقعی مخارج نظامی ایران را با یک «ایران مصنوعی» مقایسه کردم. ایران مصنوعی برآوردی از مسیر احتمالی مخارج نظامی کشور در نبود شوک تحریمی سال۲۰۱۲ بود که با استفاده از تجربه کشورهای مشابه ساخته شد. برآوردها نشان دادند که پس از سال ۲۰۱۲، مخارج نظامی ایران در مقایسه با مسیر فرضی بدون تحریم بهشدت کاهش یافت. در فاصله سالهای ۲۰۱۳ تا ۲۰۱۵، ایران سالانه به ازای هر نفر حدود ۱۱۷ دلار کمتر از میزانی که در نبود تحریمها انتظار میرفت برای امور نظامی هزینه کرد. با توجه به جمعیت ایران در آن دوره، این رقم معادل حدود ۹میلیارد دلار کاهش سالانه در مخارج نظامی بود.
این یافتهها نشان میدهند که تحریمها مخارج نظامی ایران را کاهش دادند. اما از این نتیجه نمیتوان بهطور خودکار استنباط کرد که خطر جنگ نیز کمتر شده است. پیامد امنیتی کاهش بودجه به این بستگی دارد که این کاهش چه اثری بر ظرفیت دفاعی، بازدارندگی و برداشت طرف مقابل از آسیبپذیری ایران میگذارد. تحریمهای سال ۲۰۱۲ و پس از آن بهویژه اثرگذار بودند؛ زیرا صادرات نفت و دسترسی ایران به نظام بانکی بینالمللی را هدف قرار دادند. در پنجسال پیش از تحریمهای نفتی و بانکی سال۲۰۱۲، درآمدهای نفتی حدود ۷۷درصد کل درآمدهای صادراتی ایران را تشکیل میداد. این سهم در سال۲۰۱۱، درست پیش از شوک تحریمی، به حدود ۸۸درصد رسیده بود.
نتایج این پژوهش نشان میدهد که فشار مالی ناشی از کاهش درآمدهای نفتی از انگیزه دولت برای افزایش مخارج دفاعی در واکنش به تهدیدهای خارجی قویتر بود. ایران ممکن بود با افزایش تهدیدها احساس ناامنی بیشتری کند؛ اما منابع مالی کمتری برای گسترش ظرفیتهای نظامی متعارف در اختیار داشت. از نگاه طرفداران تحریم، این نتیجه میتواند نشانه موفقیت باشد: درآمد دولت کاهش یافت، صادرات نفت محدود شد، کانالهای بانکی مسدود شدند و سرمایهگذاری و واردات افت کردند؛ در نتیجه، منابع کمتری برای بودجه نظامی باقی ماند. اما پرسش اصلی این است که این کاهش چه پیامدهایی برای امنیت و بازدارندگی ایران داشت.
تحریمها چگونه بازدارندگی را تغییر میدهند؟
توان نظامی یک کشور به نگهداری، نوسازی و توسعه تجهیزات و زیرساختهای دفاعی وابسته است. حفظ آمادگی عملیاتی هواپیماها، ارتقای سامانههای پدافند هوایی، تامین قطعات یدکی، نوسازی شبکههای راداری، توسعه ناوگان دریایی و دسترسی به موتور، نرمافزار، آموزش، ارتباطات، لجستیک و فناوری خارجی همگی بخشی از این ظرفیت هستند. تحریمهای بلندمدت میتوانند منابع مالی و دسترسی لازم برای سرمایهگذاری در این حوزهها را محدود کنند.
ایران خود را با شرایط تحریمی سازگار کرد. توسعه قدرت نظامی متوقف نشد، اما بهسوی ظرفیتهایی حرکت کرد که با هزینه کمتر و اتکای بیشتر به تولید داخلی قابل توسعه بودند. پهپادها، موشکها، تاکتیکهای نامتقارن دریایی، تاسیسات پراکنده و شبکههای منطقهای در یمن، لبنان، سوریه و عراق بخشی از این سازگاری بودند. این ظرفیتها ابزارهایی برای بازدارندگی در اختیار ایران قرار دادند. در عین حال، تحریمها احتمالا ضعف نسبی ایران را در حوزههایی تشدید کردند که به دسترسی مستمر به فناوری پیشرفته و زنجیرههای تامین جهانی وابستهاند. قدرت هوایی مدرن، پدافند هوایی پیشرفته، نوسازی دریایی و سامانههای متعارف پیچیده در این گروه قرار میگیرند. این ظرفیتها در برابر رقیبانی که از برتری هوایی، اطلاعاتی و سایبری و نیز تسلیحات دقیق برخوردارند، اهمیت ویژهای دارند.
مساله نگرانکننده از همینجا آغاز میشود. کاهش بودجه نظامی میتواند ظرفیت دفاعی کشور تحریمشده را محدود کند و همزمان آن را در نگاه رقیبان آسیبپذیرتر نشان دهد. اگر کشوری برای سالها از نظر مالی تضعیف شود، از بازارهای پیشرفته تسلیحاتی کنار گذاشته شود و با محدودیتهای فناوری روبهرو باشد، برنامهریزان نظامی طرف مقابل ممکن است هزینه و خطر حمله را کمتر برآورد کنند. چنین برداشتی احتمال خطای محاسباتی و تشدید نظامی را افزایش میدهد.
البته تحریمها تنها یکی از عوامل موثر بر وقوع جنگ هستند. رقابت بر سر منابع، اهداف ایدئولوژیک، سیاست داخلی، رقابت منطقهای، تعهدات ائتلافی، بیاعتمادی و خطاهای راهبردی نیز اهمیت دارند. ادعای این نوشته محدودتر است: تحریمها میتوانند توازن نظامی و برداشت طرفین از هزینههای تشدید تنش را تغییر دهند. این همان تناقض تحریمهاست. سیاستی که بهعنوان جایگزین جنگ معرفی میشود، ممکن است در بلندمدت آستانه توسل به نیروی نظامی را پایین بیاورد. این استدلال به ایران محدود نیست. تحریمها معمولا ابزاری برای اعمال فشار بدون توسل مستقیم به نیروی نظامی تلقی میشوند. در عمل، تحریمهای طولانیمدت میتوانند بخشی از زنجیرهای از فشارها باشند: انزوای اقتصادی، محرومیت فناوری، فرسایش منابع مالی و در صورت شکست دیپلماسی، افزایش فشار نظامی بر کشوری که اکنون در موقعیت ضعیفتری قرار دارد.
از این رو، کاهش مخارج نظامی را نمیتوان بهتنهایی نشانه موفقیت تحریمها دانست. کشور تحریمکننده ممکن است کاهش بودجه دفاعی را نشانه مهار نظامی بداند؛ درحالیکه رقیبان نظامی میتوانند همان تحول را نشانه ضعف بازدارندگی و افزایش آسیبپذیری تلقی کنند. پیامدهای امنیتی تحریمها به حوزه نظامی محدود نمیشود. در ایران، تحریمها به طبقه متوسط، دانشگاهها، نظام سلامت، بنگاههای خصوصی و قدرت خرید خانوارها آسیب زدهاند و همزمان نقش تجارت غیررسمی و واسطههای برخوردار از ارتباطات سیاسی را افزایش دادهاند. در چنین محیطی، بازیگران امنیتی ممکن است حتی با کاهش منابع مالی دولت نفوذ بیشتری پیدا کنند. نهادهای مدنی تضعیف میشوند، اعتماد عمومی کاهش مییابد و احساس محاصره عمیقتر میشود.
چرا یک مسیر دیپلماتیک معتبر اهمیت دارد؟
برجام در سال۲۰۱۵ محدودیتهای برنامه هستهای ایران را به کاهش تحریمها پیوند داد. این توافق برای فشار اقتصادی یک چارچوب سیاسی تعریف کرد و نشان داد که در برابر اقدامات مشخص و قابل راستیآزمایی، کاهش تحریمها امکانپذیر است. خروج آمریکا از این توافق در سال۲۰۱۸ و بازگشت سیاست فشار حداکثری، این چارچوب را بهشدت تضعیف کرد. تحریمها ادامه یافتند و تشدید شدند؛ اما شرایطی روشن، معتبر و دستیافتنی برای کاهش آنها وجود نداشت. در نتیجه، فشار اقتصادی باقی ماند؛ درحالیکه امکان و انگیزه مصالحه کاهش یافت. تفاهم موقت ژوئن۲۰۲۶ برای مدتی کوتاه پیوند میان کاهش تنش، مذاکره و کاهش تحریمها را احیا کرد. فروپاشی آن در ژوئیه بار دیگر مشکل اصلی را آشکار ساخت: فشار اقتصادی، در غیاب یک روند دیپلماتیک پایدار، فضای مانور دو طرف را برای مهار بحران و جلوگیری از درگیری مجدد محدود میکند. تحریمها زمانی خطرناکتر میشوند که توان اقتصادی و نظامی کشور تحریمشده را بهتدریج فرسوده کنند، بیآنکه مسیر معتبری برای توافق و کاهش فشار باقی بگذارند.
سیاست تحریمی چگونه باید تغییر کند؟
دولتهایی که از تحریم بهعنوان ابزار فشار استفاده میکنند باید اهداف سیاسی خود را بهروشنی تعریف کنند. آنها همچنین باید دقیقا مشخص کنند که انجام چه اقدامات قابل راستیآزمایی میتواند به کاهش مرحلهای یا کامل تحریمها منجر شود. تحریمها باید بهطور منظم از نظر پیامدهای امنیتی ناخواسته ارزیابی شوند. چنین ارزیابیای نباید فقط بر میزان کاهش درآمد دولت تحریمشده تمرکز کند. تاثیر تحریمها بر توان بازدارندگی متعارف، تابآوری جامعه و افزایش نفوذ واسطهها و شبکههای مرتبط با نهادهای امنیتی نیز باید مورد توجه قرار گیرد.
کانالهای دیپلماتیک باید حتی در دورههای فشار شدید باز بمانند. وعده کاهش تحریمها نیز باید معتبر و عملی باشد تا انگیزهای واقعی برای همکاری ایجاد کند. تحریمهای نامحدود، همراه با مطالبات مبهم یا دائما در حال گسترش، انگیزه مصالحه را کاهش میدهند و میتوانند دو طرف را به این نتیجه برسانند که باید خود را برای تقابل آماده کنند. در مورد ایران، خروج از چرخه فشار و تشدید تنش به فرآیندی مرحلهای و قابل اعتماد نیاز دارد که اقدامات مشخص و قابل راستیآزمایی ایران را به کاهش متناسب و زمانبندیشده تحریمها از سوی طرف مقابل پیوند دهد. چنین فرآیندی خطر درگیری را بهطور کامل از میان نمیبرد؛ اما میتواند مانع از آن شود که فشار اقتصادی بهتدریج جای دیپلماسی را بگیرد و به زمینهای برای تشدید نظامی تبدیل شود.
در سوی ایران نیز حفظ کانالهای مذاکره، ارائه پیشنهادهای مرحلهای و قابل راستیآزمایی و تقویت تابآوری اقتصادی میتواند فضای مانور دیپلماتیک را افزایش دهد. هنگامی که فشار اقتصادی توان نظامی متعارف یک کشور را فرسوده و همزمان راههای دیپلماتیک را مسدود میکند، رقیبان ممکن است هزینه حمله را کمتر برآورد کنند و کشور تحریمشده نیز گزینههای غیرنظامی را محدودتر ببیند. جنگ را نمیتوان تنها با تحریمها توضیح داد؛ اما تحریمها میتوانند آستانه توسل به نیروی نظامی را پایین بیاورند. همین تناقض نشان میدهد که فشار اقتصادی همیشه مانعی در برابر جنگ نیست و در برخی شرایط میتواند جنگ را به گزینهای قابل تصورتر تبدیل کند.
* استاد اقتصاد خاورمیانه، دانشگاه فیلیپس ماربورگ، آلمان
دنیای اقتصاد