امکان اصلاحات بودجه‌ای در دولت : نگاهی به نامه اقتصاددانان

نورنیوز- گروه سیاسی: نامه اخیر گروهی از اقتصاددانان خطاب به رئیس‌جمهور، از نظر اخلاقی ارزشمند است؛ زیرا بر ضرورت شفافیت بودجه، حذف هزینه‌های غیرمولد و هم‌زمانی سختی مردم و دولت تأکید می‌کند. اما اگر این متن را از منظر اقتصاد سیاسی اصلاحات بودجه‌ای بررسی کنیم، با مجموعه‌ای از کاستی‌ها و ساده‌سازی‌هایی روبه‌رو می‌شویم که فهم آنها برای موفقیت هر نوع اصلاح بودجه‌ای ضروری است. نخستین نکته، نادیده‌گرفتن محدودیت‌های سیاسی اصلاحات بودجه‌ای است. یکی از ملاحظات بنیادین اقتصاد سیاسی، تعارض منافع گروه‌های ذی‌نفوذ است. اصلاحات اقتصادی در خلأ انجام نمی‌شود؛ بلکه در دل شبکه‌ای از منافع سازمان‌یافته پیش می‌رود. بودجه در ایران، مانند بسیاری از کشورهای در حال توسعه، صرفا یک سند مالی نیست؛ بلکه به تعبیر داگلاس نورث، ابزار توزیع رانت و تثبیت ائتلاف‌های سیاسی است.

 نامه با وجود تأکید بر حذف ردیف‌های غیرمولد، اشاره نمی‌کند که بسیاری از این ردیف‌ها بخشی از شبکه‌های حمایتی‌اند و حذف آنها بدون تغییر در ساختار عملا ممکن نیست. مطابق نظریه «ائتلاف‌های توزیعی» اولسون، گروه‌های کوچک و سازمان‌یافته توان مقاومت بسیار بیشتری نسبت به اکثریت پراکنده مردم یا نهادهای مدنی ضعیف دارند؛ واقعیتی که در نامه نادیده گرفته شده است. دومین نکته، فقدان تحلیل اقتصاد سیاسی بودجه است. بودجه محصول چانه‌زنی سیاسی است، نه یک محاسبه فنی. نامه بودجه را چنان تصویر می‌کند که گویی با چند تصمیم اداری می‌توان آن را «عادلانه و شفاف» کرد؛ حال آنکه بودجه بازتاب ساختار قدرت، روابط نهادی و منطق بقا در نظام حکمرانی است. حذف ردیف‌ها، کاهش هزینه‌ها و افزایش شفافیت بدون اصلاحات نهادی و تغییر قواعد بازی سیاسی، بیشتر شبیه آرزوست تا برنامه. سومین نکته، مسئله تعهدپذیری دولت است. نهادگرایان تأکید می‌کنند که دولت‌ها در شرایط بی‌ثباتی نهادی قادر به ایجاد تعهد معتبر برای انجام اصلاحات نیستند.

نامه فرض می‌گیرد دولت می‌تواند گزارش‌های شفاف منتشر کند، هزینه‌های زائد را حذف کند و منابع را به آموزش و سلامت منتقل کند؛ اما در شرایط فقدان نهادهای نظارتی مستقل، نبود قواعد پایدار بودجه‌ای و غلبه ملاحظات کوتاه‌مدت، چنین تعهدی فاقد اعتبار کافی است.‌ چهارمین نکته، ساده‌سازی مسئله یارانه‌ها و اصلاح قیمت انرژی است. گزارش‌های صندوق بین‌المللی پول نشان می‌دهد اصلاح قیمت انرژی بدون جبران هدفمند، بدون اعتماد عمومی و بدون کاهش هزینه‌های حکمرانی، ناپایدار است. نامه به این نکات اشاره می‌کند، اما هیچ سازوکار نهادی مشخصی برای جبران هدفمند، هیچ تحلیل روشنی از تجربه‌های شکست‌خورده گذشته و هیچ مدل اجرایی ارائه نمی‌دهد.

بنابراین تحلیل آن در سطح هنجاری باقی می‌ماند. پنجمین نکته، نادیده‌گرفتن منطق دولت رانتی است. در اقتصادهای رانتی، بودجه ابزار ارائه خدمات عمومی نیست؛ بلکه ابزار توزیع رانت و حفظ ائتلاف سیاسی است. نامه فرض می‌گیرد بودجه باید به آموزش، سلامت و حمل‌ونقل عمومی اختصاص یابد، اما توضیح نمی‌دهد چگونه می‌توان منطق رانتی را تغییر داد. بدون اصلاحات نهادی عمیق، توصیه به تخصیص منابع به کالاهای عمومی صرفا یک توصیه اخلاقی است. ششمین نکته، بی‌توجهی به ظرفیت دولت است. موفقیت اصلاحات زمانی ممکن است که دولت ظرفیت اجرایی، نظارتی و مالی کافی داشته باشد. نامه فرض می‌گیرد دولت توان اجرای اصلاحات را دارد، اما در عمل ظرفیت دولت در ایران محدود است. بدون تحلیل ظرفیت، پیشنهادهای نامه غیرواقع‌بینانه به نظر می‌رسد. هفتمین نکته، غفلت از ساختار سازمانی کنونی است. امروز با دولتی مواجهیم که توان تحقق بخش اندکی از وعده‌های خود را ندارد و با انواع بحران‌ها روبه‌روست. سرمایه اجتماعی اندکی که در انتخابات ایجاد شده بود نیز به‌سرعت در حال از دست رفتن است. بنابراین هرگونه اصلاحی منوط به درک عمیق بحران‌های جاری و وجود اراده سیاسی برای اصلاحات است.

با وجود همه نکات یادشده، از آنجا که برخی امضاکنندگان نامه، سابقه حضور چند دهه‌ای در بالاترین سطوح اقتصادی کشور یا نزدیکی به آنها را دارند، شاید پشت این نامه به ظاهر ساده، ملاحظات یا اهدافی وجود داشته باشد که از دید من پنهان است. در نهایت، این نامه بیش از آنکه افق روشنی بگشاید، یک توصیه اخلاقی است. برای اصلاحات واقعی بودجه‌ای در ایران، باید از سطح توصیه‌های اخلاقی فراتر رفت و به تحلیل نهادی و اقتصاد سیاسی پرداخت. آنگاه باید اندیشید که در چنین شرایطی مسئولیت اجتماعی اقتصاددان چیست و چه می‌توان کرد.