نورنیوز-گروه سیاسی: تشدید تحریم‌ها علیه ایران در دهه 1390، اقتصاد کشور را با چالش‌هایی مواجه کرد. در پاسخ به پدیده تحریم در فضای سیاسی و سیاستگذاری ایران، روایت‌های متعددی از حل‌و‌فصل مساله تحریم (اعم از رفع یا خنثی‌سازی آنها) طرح شد و به فراخور هر روایت، راه‌‌‌حلی ارائه شد. برخی از مهم‌ترین آنها عبارتند از: ۱. رفع حقوقی تحریم و عادی‌سازی روابط ایران و بلوک غرب، ۲. دور زدن تحریم و صدور مجوزهای موردی، ۳. استفاده از ابزارهایی مانند پیمان‌های پولی و بانکی و ۴. اصلاحات اقتصادی داخلی.
در این یادداشت استدلال می‌شود که هیچ‌کدام از موارد فوق، پاسخی دقیق به مساله تحریم‌ها نیستند. بلکه ضروری است دولت چهاردهم با درک دقیق و به‌روز از تغییرات نظم اقتصادی- سیاسی بین‌المللی، از «جانمایی ایران در نظم جدید جهان»1 به‌مثابه ابزاری برای خنثی‌سازی تحریم‌ها بهره گیرد؛ چرا‌که رهبر معظم انقلاب در دیدار اخیر با نمایندگان مجلس (31/4/1403) فرمودند: «بالاتر از برطرف کردن تحریم‌ها خنثی کردن تحریم هاست... برداشتن تحریم دست شما نیست باید شما تدبیر بیندیشید یک‌جوری، دست طرف مقابل است اما خنثی کردن تحریم دست شما است.»
تحریم، ابزار مهار چین
در سال ۲۰۰۷ آمریکا درمورد میزان تمرکز روی منطقه غرب آسیا، دچار تردید‌های جدی شد و همزمان با خیزش چین بعد از سال‌های بحران مالی، سیاست حرکت به‌سمت شرق را در راستای مهار چین در پیش گرفت. لازمه چنین کاری کاهش حضور و هزینه‌های عملیاتی در منطقه غرب آسیا بود اما پیامد این کاهش حضور این بود که این منطقه دچار خلأ قدرت می‌شد و ممکن بود که این خلأ قدرت توسط بازیگرانی همچون ایران که قدرت رقیب آمریکا در منطقه بودند پر شود. لذا آمریکایی‌ها بر آن شدند تا ایران دارای فناوری هسته‌ای و کنش منطقه‌ای را با تشدید تحریم‌ها از سال ۱۳۸۹ از تقویت بردارهای قدرت خود منصرف کنند. اما در گذر زمان عامل مهم دیگری نیز زمینه تحریم حداکثری ایران را فراهم کرد که اتفاقا به ایالات‌متحده نیز سود اقتصادی می‌رساند.
ایران در بازار نفت قبل دهه 90
در دوران قبل انقلاب و پساانقلاب تا زمان تحریم حداکثری، ایران جزئی از بازار جهانی نفت بود و کشورهای مندرج در ائتلاف بلوک غرب اعم از کره‌جنوبی، ژاپن، هند و تعدادی از کشورهای اروپایی، جزء واردکنندگان اصلی نفت از ایران بودند و وابستگی آمریکایی‌ها به نفت و آسیب‌پذیری آنها از کسری بازار جهانی و متعاقبا افزایش قیمت نفت باعث می‌شد تحریم حداکثری و اخراج نفت ایران از مدار جهانی، گزینه‌ای پرهزینه و چه‌بسا غیرممکن در فضای سیاست‌خارجی آمریکا معرفی شود. نمونه‌ای از اظهارات مسئولان سیاسی و اقتصادی آمریکا که در ادامه می‌آید موید این مطلب است.
تام النتوس، رئیس وقت کمیته روابط خارجی کنگره آمریکا در همین رابطه بیان می‌دارد: «حتی اگر ایالات‌متحده همین فردا به طور کامل به سایر منابع انرژی روی آورد و دیگر یک قطره نفت وارد نکند باز هم در برابر اختلالات مرتبط با نفت در سایر نقاط جهان آسیب‌پذیر خواهد بود. متاسفانه ۵ سال طول کشید تا دولت کنونی به‌طور ناگهانی متوجه این واقعیت شود که ایالات‌متحده به نفت معتاد شده است. علی‌رغم آنکه ما به‌دنبال تحریک افکار عمومی بین‌المللی و بسیج دیپلماسی برای پایان دادن به تلاش ایران برای دستیابی به سلاح هسته‌ای هستیم، بار دیگر به دلیل وابستگی جهان به نفت، دچار نقصان و ضعف شده‌ایم. ایران همچنان به بستن قراردادهای سودآور با سایر کشورها در زمینه نفت ادامه می‌دهد.»
جان دویچ، رئیس وقت گروه ویژه شورای روابط خارجی با کارویژه بررسی پیامدهای امنیت ملی وابستگی نفتی ایالات‌متحده معتقد است: «وابستگی به واردات نفت، هزینه جدی برای امنیت ملی ایالات‌متحده دارد. وابستگی به واردات نفت که اهرم‌های ایالات‌متحده و متحدانش برای دستیابی به اهداف سیاست‌خارجی ضروری است را محدود می‌کند. درآمدهای نفتی به کشورهای تولیدکننده آن امکان می‌دهد سیاست‌هایی را دنبال کنند که به نفع ایالات‌متحده نیست. مثالی مهم در این رابطه ایران است؛ این احتمال که ایران ممکن است 2.5 میلیون بشکه نفت صادراتی روزانه خود را قطع کند باید هنگام بررسی تحریم‌ها علیه ایران در نظر گرفته شود.»
جولیا نانای، تحلیلگر حوزه انرژی در جلسه استماع کمیته روابط خارجی کنگره آمریکا در ۱۸ می سال ۲۰۰۶ با بیان وضعیت نابسامان بازار جهانی انرژی و جایگاه ایران در این بازار بیان می‌کند: «وضع تحریم اضافی بر صادرات نفت ایران به‌جز ایجاد اختلال در تجارت نفت این کشور دستاورد محدودی برای جامعه جهانی خواهد داشت؛ در بازاری که شرکت‌ها و کشورها به‌دنبال تامین منابع حیاتی اقتصادی خود از طریق تضمین دسترسی به نفت و گاز هستند این ایده که شما می‌توانید یک سیستم تحریمی دقیق و به دور از خطا ایجاد کنید که یک تولیدکننده نفت و گاز را هدف قرار می‌دهد، غیرعملیاتی است. همیشه کسانی وجود خواهند داشت که تحریم ها را نقض کنند.»
انقلاب نفت شیل و تحریم ایران
نقل‌قول‌هایی از این دست نشان می‌دهد آسیب‌پذیری ایالات‌متحده و بازار جهانی نفت، اخراج ایران از مدار جهانی نفت را هزینه‌زا کرده بود، اما سیاستگذاری جدید در حوزه انرژی و انقلاب نفت شیل، بازی جهانی انرژی را به نفع آمریکا تغییر داد. آنها به‌سمت سیاست ترازبخشی انرژی و کاهش وابستگی آمریکا به نفت با تصویب قوانینی ازجمله «قانون سیاست انرژی»5 که مشوق‌های قابل توجهی برای اکتشاف نفت داخلی درنظر می‌گرفت و افزودن میلیاردها دلار برای کمک به صنعت نفت آمریکا را درنظر داشت که مورد انتقاد هم قرار می‌گرفت، رو آوردند. در سال ۲۰۰۷ نیز کنگره در راستای کاهش وابستگی به نفت «قانون استقلال و امنیت انرژی»6 را به تصویب رساند. حرکت به‌سمت ترازبخشی انرژی به نقطه‌ای رسید که در سال ۲۰۱۴، واردات نفت‌خام و فرآورده‌های این کشور به کمتر از ۲۶۰ هزار بشکه در روز رسید که کمترین میزان در دو دهه اخیر بود و همچنین تولید محدود نفت آمریکا در سال ۲۰۱۰ که کمتر از یک میلیون بود به بیش از ۴ میلیون در دسامبر سال ۲۰۱۵ افزایش یافت که از تولید تک‌تک اعضای اوپک به‌جز عربستان بیشتر بود. بدین ترتیب آمریکایی‌ها از طریق تولید و تجاری‌سازی صنعت نفت شیل و همچنین افزایش تولید نفت سایر کشورها توانستند اخراج تدریجی ایران از بازار جهانی نفت را به گزینه‌ای ممکن بدل سازند. نهایتا تحریم حداکثری نفت ایران و همچنین تحریم نظام بانکی باعث بر هم خوردن کلان معامله سابق ایران شد. کلان معامله سابق اقتصاد ایران بلوک غرب عبارت بود از صادرات نفت و تضمین امنیت عرضه نفت خلیج‌فارس در ازای دسترسی به ارز جهان‌روا و واردات لوازم توسعه.»
رقابت بلوک‌های قدرت
در موضوع تحریم ایران عامل مهم دیگری نیز وجود دارد که ماندگاری تحریم را توضیح می‌دهد. در سطحی کلان‌تر و عمیق‌تر، تحریم علیه ایران را باید در بستر رقابت جهانی بلوک‌های قدرت و در راس آنها چین- آمریکا توضیح داد و تفسیر کرد. بدین معنی که آمریکا به‌دنبال تخریب و کنترل مسیرهای اصلی ابتکار کمربند و جاده چین است. با این تفسیر، تحریم ایران می‌تواند در کنار پرونده‌هایی نظیر ظهور طالبان در افغانستان، بی‌ثباتی سیاسی عراق، تنش‌های حاکمیتی در پاکستان، ناامنی در سوریه و فروپاشی دولت در لبنان مورد تحلیل قرار گیرد. آمریکا به سبب حرکت به‌سمت خودکفایی در حوزه انرژی، تمرکز بر تضمین جریان انرژی از منطقه خلیج‌فارس را کاهش داده است. هرچه عطش چین به نفت و گاز بیشتر می‌شود عطش آمریکا به واردات آن رو به کاهش است. این موضوع اثر عمیقی بر روابط خارجی آمریکا به‌ویژه در خاورمیانه و اثری جانبی هم بر دیگر کشورها خواهد داشت.
امنیت انرژی مهم‌ترین فاکتور منافع چین در حوزه خلیج‌فارس است و در‌عین‌حال کشورهای نفت‌خیز خلیج‌فارس نزدیکی قابل توجهی به سیاست‌های کاخ‌سفید دارند؛ اما ایران تنها استثناست؛ تجربه تاریخی نشان داده ایران یگانه کشور منطقه است که سیاست‌های انرژی خود را به‌ویژه در بزنگاه‌های تاریخی مستقل از کاخ‌سفید دنبال می‌کند. این رابطه از چشم دستگاه زمامداری ایالات‌متحده آمریکا دور نمانده و سرکوب عامل مستقل امنیتی صاحب انرژی یعنی ایران که می‌تواند جزئی از زنجیره پایدار تامین انرژی چین باشد از طریق تحریم عملیاتی شده است. براساس مطالب فوق می‌توان گفت برنامه مهار چین قوام‌بخش راهبرد اختلال در عرضه نفت ایران بوده و خواهد بود.
اشکال راه‌حل‌های موجود
بر اساس این تصویر به نقد هریک از راه حل‌های مساله تحریم خواهیم پرداخت:
1- رفع حقوقی تحریم و عادی‌سازی روابط اقتصادی: تصمیم و اراده سیاسی تحریم ایران مقدم بر ایجاد زیرساخت حقوقی آن بوده است؛ تا زمانی که آن زیربنای سیاسی و اقتصادی تحریم وجود داشته باشد، صرفا با رفع حقوقی نمی‌توان چالش‌های ایجاد شده در نتیجه تحریم را برطرف کرد و تعامل اقتصادی با شرکت‌ها و بانک‌های مندرج در نظام مالی و تجاری متعارف را وارد مرحله عادی‌سازی کرد. ضمن اینکه تغییر اراده سیاسی و طی کردن مسیر قانونی در آمریکا برای رفع تحریم‌ها مسیر بس پر‌پیچ‌و‌خمی است که در این مقال نمی‌گنجد. به‌طور خلاصه می‌توان چندین عامل را بر دشوار بودن آن بر‌شمرد: الف- تکمیل زیرساخت‌های حقوقی مرتبط با تحریم‌ها توسط نهاد قانونگذاری آمریکا و ماهیت غیرزمان‌دار آنها، ب- درهم‌تنیده‌شدن تحریم‌های هسته‌ای و غیرهسته‌ای، ج- امکان‌پذیری انتفاع اقتصادی از محل رفع حقوقی تحریم‌ها، د- امکان‌پذیری انتفاع اقتصادی ایران با وجود مساله سیاست مهار چین.
2 - دور زدن تحریم: عدم در نظر گرفتن ماندگاری تحریم، نسبت حداقلی مجوزهای موردی با چالش‌های عدیده تحریمی اقتصاد ایران و همچنین تفاوت سطح دسترسی‌ها به مجوزهای موردی دلایلی هستند که رویه دور زدن تحریم را به پاسخی ناکافی و غیربسنده به پدیده تحریم تبدیل می‌کنند.
3- استفاده از ابزارهایی نظیر پیمان پولی، بانکی دوجانبه: این راهکارها حداکثر ابزارهایی در خدمت راهبرد کلان مقابله با تحریم هستند و تا زمانی که راهبرد کلان مقابله با تحریم طراحی نشود انتظار اینکه ابزار مقابله با تحریم کارگر افتد بسیار بعید است.
4- اصلاحات اقتصادی: این راه حل نیز پاسخ کافی و دقیق به مساله تحریم نیست. زیرا اولا پاسخ دقیقی به تنش‌های ارزی و شوک‌های تورمی ناشی از آن نیست و ثانیا نمی‌تواند منابع مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری و اصلاحات داخلی را فراهم آورد.
جانمایی جدید ایران
بنابراین ضروری است سیاست جدید که به آن جانمایی جدید ایران می‌گویند بر مبنای جغرافیا تنظیم شده باشد و تدبیر جدید کشور، طراحی نسبت راهبردی ایران با فرامرز ذیل برنامه‌ها و پرونده‌های دارای آورده اقتصادی و ایجادکننده درهم‌تنیدگی سیاسی- امنیتی با آنها باشد و کلان معاملاتی به‌جای کلان معامله قبلی که از طریق نفت بود، ایجاد کند.
این پرونده‌ها باید چند ویژگی اساسی داشته باشند؛ ازجمله باید پروژه‌ها در پهنه جغرافیای به‌هم پیوسته و در نسبت با زنجیره‌های ارزش منطقه و فرامنطقه باشند و نه صرفا پرونده‌هایی در روابط دو جانبه و نه زنجیره‌های ارزش صرفا درونی. دولت در این رابطه وظیفه به‌مراتب عمیق‌تری از تسهیل روابط دوجانبه در قالب دیپلماسی تجاری و رایزنی اقتصادی دارد. ضمن اینکه طراحی نگاشت نهادی داخلی منعطف و دارای قابلیت تصمیم‌گیری و اجرا در نسبت با پرونده‌های برون‌مرزی که برخلاف رویکرد بخشی فعلی، توانایی پیوندزدن چند پرونده با سنخیت‌های متفاوت با هم را داشته باشد، ضروری است. قابل ذکر است باید استراتژی توسعه صنعتی، توسعه خطوط انرژی و مسیرهای لجستیکی و برنامه آمایش سرزمین کشور با نگاه به جایگاه بین‌المللی کشور تعریف شوند، نه اینکه در تدوین برنامه‌های فوق، صرفا پهنه جغرافیایی خود کشور و ظرفیت داخلی استان‌های کشور مدنظر قرار گیرد. باید کشور بتواند حوزه‌های مختلف اقتصادی، سیاسی، امنیتی، اجتماعی را باهم تقاطع‌گیری کرده و سازگاری ایجاد کند.
* پژوهشگر اقتصادی
پی‌‌‌نوشت
1- در این یادداشت از گزارش‌های گروه اقتصاد بین‌الملل مرکز پژوهش‌های مجلس استفاده شده است.
فرهیختگان