نورنیوز - گروه اقتصاد: هیچ سیستمی نمی‌تواند ادعا کند که در ساختاری که آن را اداره می‌کند، فساد رخ نمی‌دهد، اما می‌تواند راه‌هایی را در‌نظر بگیرد تا از فساد رخ داده مطلع شود یا همان ابتدای امر جلوی بروز هر نوع تخلفی را بگیرد، از همه مهم‌تر این است که بسترهای بروز فساد را بشناسد و جلوی آن را بگیرد. با این حال، ساختارها و سیستم‌ها در کشورهای مختلف، یکی از راه‌های جلوگیری از این امر را شفاف کردن ساختارها، معاملات اقتصادی و آنچه از جانب نهادها صورت می‌گیرند، می‌دانند. وقتی همه اطلاعات و اقدامات در یک اتاق شیشه‌ای قرار بگیرد که هم ناظران از آن مطلع باشند هم در موارد مورد نیاز مردم به آن رجوع کنند، عملا احتمال بروز فساد کاهش پیدا می‌کند، از طرفی حتی اگر در همین چهارچوب، فسادی رخ دهد، خیلی زود افشا می‌شود. اما اگر خبری از شفاف‌سازی نباشد، اساسا کسی مطلع نمی‌شود و صرفا کارمند یا فردی که در آن ساختار حضور دارد، می‌تواند فساد رخ داده را اطلاع دهد، چون هیچ بخشی از فرآیندها شفاف نیست، فرد ترجیح می‌دهد چیزی نگوید تا زیانی متوجه او نشود.
لایحه حمایت از گزارشگران فساد، تایید شد
مجلس یازدهمی‌ها از همان روزهای ابتدایی آغاز به کار، تصویب لایحه‌ای را در دستورکار خود قرار داده بود، که به‌دنبال فراهم کردن شرایط برای حمایت از گزارشگران یا همان سوت‌زنان فسادهایی بود که در نهادها و دستگاه‌ها اتفاق می‌افتاد. این طرح البته پیش از این در مجلس دهم نیز اعلام وصول شده بود، اما پیگیری جدی و تغییر و تحولات حول آن، در مجلس یازدهم کلید خورد. مجلسی‌ها نهایتا کلیات مصوبه حمایت از گزارشگران فساد را 21 اسفند 1401 تصویب کردند. از آن زمان لایحه 4 باری میان مجلس و شورای نگهبان رفت و برگشت داشت.
با وجود اصلاحات مجلس ماده 15 این لایحه همچنان از نظر شورای نگهبان واجد ابهام بود. نهایتا برای رفع ابهام شورای نگهبان این ماده این‌گونه اصلاح شد: «درصورتیکه گزارشگر، گزارش و اسناد مربوط به آن را تنها در سامانه ثبت و بارگذاری کرده و آن را علنی نکرده باشد، به اتهام جرائمی از قبیل افترا یا جرم موضوع ماده ۶۹۸ کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی، تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده یا افشای اسناد محرمانه قابل تعقیب نیست، مگر اینکه فساد کشف نشود و سوءنیت گزارشگر نیز اثبات شود. در هر صورت گزارشگر مجاز به انتشار یا افشای مفاد گزارش خود نیست.» با رفع ابهام در این باره و سلب اجازه انتشار اطلاعات از گزارشگران فساد نهایتا 9 دی‌ماه طرح موسوم به سوت‌زنی در 17 ماده به تایید شورای نگهبان رسید و شورای نگهبان اعلام کرد ابهامات و اشکالات لایحه برطرف شده و شورا، لایحه را خلاف عرف و موازین شرع و قانون اساسی نشناخته است. تصویب این ماده آن هم در روزهایی که اخبار فساد چای دبش در گوش مردم می‌پیچد، خبر امیدوار‌کننده‌ای است که البته راه‌حل نهایی مبارزه با فساد محسوب نمی‌شود. کارآمدی سوت‌زنی در گروه، تحقق کامل شفافیت در ساختار مالی و اداری کشور به‌عنوان محکم‌ترین بستر کسب اطلاعات و کشف فساد است.
ایده سوت‌زنی از کجا آمد
قبل از آنکه ایده سوت‌زنی برای مبارزه با فساد مطرح شود، شیوه رسمی مشابهی در این باره وجود داشت. روزنامه‌نگاران تحقیقی در بسیاری از کشورهای دنیا با هدف کشف فساد در ساختارهای مختلف مورد حمایت قرار گرفته و به کار گرفته می‌شوند. در ایران اما این امر کمتر مورد توجه قرار گرفته و در بین فعالان رسانه‌ای و نهادهای ناظر درک عمومی درستی از این موضوع شکل نگرفته است. بسیاری از فعالان رسانه‌ای ذیل این عنوان هرگونه اطلاعاتی که از طریق رانت و دسترسی‌های فردی به‌دست آورده‌اند را تحت عنوان گزارش تحقیقی و بدون صحت‌سنجی منتشر می‌کنند و در سوی مقابل نیز نهادهای ناظر به‌جای اینکه برای حمایت از روزنامه‌نگاران تحقیقی خط و مشی تعیین کنند با استناد به رفتارهای افشاگرانه مسیر، هرگونه کار تحقیقی و مصلحانه را مسدود می‌کنند. نمایندگان مجلس با تصویب طرح حمایت از گزارشگران سعی کرده‌اند تا مساله سوت‌زنی را ضابطه‌مند کرده و از آن حمایت کنند. اما در این طرح نیز مطابق ماده 15 اجازه انتشار مطالب از گزارشگران فساد سلب شده است. این ماده اگرچه مقابله با سوءاستفاده‌های احتمالی از طرح سوت‌زنی را هدف قرار داده و برای جلوگیری از طرح اظهارات واهی و مخرب وضع شده است، اما نتیجه آن نادیده گرفتن هرگونه نقشی برای گزارشگران تحقیقی است که با پایبندی به آبروی افراد در راستای کشف فسادهای ساختاری تلاش می‌کنند. به‌هرحال چه روزنامه‌نگاری تحقیقی و چه ایده سوت‌زنی زمانی موفق عمل می‌کند که مهم‌ترین بستر آن یعنی دسترسی آزاد به اطلاعات وجود داشته باشد.
تاثیر شفافیت بر موفقیت سوت‌زنی
ابزار سوت‌زنی زمانی کارآمد است که مهم‌ترین بستر آن یعنی اطلاعات اثبات‌کننده فساد موجود باشد. این امر نیز جز از طریق اجرای شفافیت در فرآیندهای مالی و اداری میسر نخواهد بود. شفافیت مالی و اداری باعث می‌شود تا همه افراد با استناد به اطلاعات در دسترس عموم اختلالات نظام اداری را کشف کرده و هرگونه سوءاستفاده از آن را رصد و گزارش کنند، بدون اینکه نیاز باشد نسبت به انتشار مطالب مرتبط با فساد نگران باشند؛ چراکه هرگونه برداشت غلطی از داده‌های علنی به‌راحتی قابل رد کردن است. سوت‌زنی بدون ارائه اطلاعات باعث می‌شود تا صرفا افرادی بتوانند فساد را گزارش کنند که از رانت اطلاعاتی بهره برده و نسبت به مراودات مالی پشت‌پرده آگاهی داشته باشند. این مساله سوت‌زنی را از سطح قانون فراتر نبرده و آن را به کالایی لوکس تبدیل می‌کند که صرفا حلقه‌های بالایی سازمان امکان آن را دارند. محدودماندن اطلاعات به حلقه چند نفره باعث می‌شود تا زد و بندهای پشت‌پرده سهل‌تر بوده و مراودات فردی به‌عنوان پوشش فساد عمل کند. جوایز سوت‌زنی که البته برای دریافتش باید تیک ده‌ها تبصره بخورد اگرچه برای ترغیب گزارشگران به اعلان فساد موثر است، اما اگر در پشت‌پرده پیشنهاد‌های وسوسه‌کننده‌تری برای مشارکت در فساد ارائه شود دیگر عاملی جز انگیزه‌های معنوی برای جلوگیری از فساد وجود ندارد. شفافیت اطلاعات، داده‌ها را از انحصار خارج کرده و پرده‌های فساد را کنار می‌زند. چون امر باعث می‌شود تا امکان رصد مراودات پشت پرده و بده‌بستان‌های فردی نیز برای مردم ایجاد شده و سوت‌زنی به ابزارهای دیگری به غیر از انگیزه‌های معنوی نیز مجهز شود.
سوت‌زنی می‌تواند بد باشد
چاقوی سوت‌زنی ابزاری است که اگر در محیط درستی به‌کار گرفته شود، می‌تواند در راستای کشتن اژدهای فساد موثر عمل کند. عدم‌تحقق شرایط لازم اما این خطر را به‌وجود می‌آورد که این چاقو مورد سوءاستفاده قرار گرفته و به‌جای اژدهای فساد برای حذف رقبای سیاسی به‌کار گرفته شود. سوت‌زنی صرفا ابزاری است که همچون هر ابزار دیگر می‌توان منافع و معایبی را برای آن برشمرد. منتفع شدن از منافع این ابزار بستگی به شیوه استفاده از این ابزار و فردی که از آن استفاده می‌کند، دارد. اگر این ابزار بدون هیچ عامل محدود‌کننده‌ای در دست کسی قرار گیرد که نیت سوءاستفاده سیاسی از آن داشته و منافع مادی خود را جست‌وجو می‌کند، می‌تواند به ضد خودش تبدیل کرده و آسیب‌های متعددی را در پی داشته باشد. محیط شفاف باعث می‌شود تا با فراهم آمدن امکان رصد اطلاعات برای همه افراد هر گونه ادعای افشای فساد قابل صحت‌سنجی برای عموم باشد. قابلیت صحت‌سنجی باعث می‌شود تا امکان طرح ادعاهای غیر‌مستدل سلب شده و مدعیان سوت‌زنی نتوانند از ناآگاهی عمومی برای منافع مالی و سیاسی خود کلاه بدوزند.
تجلی عدالت و آزادی در شفافیت
یکی از راه‌های ناعادلانه کسب منفعت، بهره بردن از رانت اطلاعاتی و داده‌هایی است که در دسترس عموم قرار ندارد. نمونه بارز این امر را مردم در سوءاستفاده برخی شرکت‌ها از رانت اطلاعاتی در بورس کالا تجربه کرده و بارها از آن متضرر شده‌اند. طرح سوت‌زنی نیز اگرچه با کشف فساد منفعت عمومی در پی دارد اما منافع و جوایز را در اختیار کسانی قرار می‌دهد که به‌دلیل انحصار در دسترسی به اطلاعات اولین نفری بوده‌اند که یک فساد را گزارش کرده‌اند. حال آنکه امکان گزارش فساد باید برای همه مردم به‌صورت برابر مهیا بوده تا به‌جای انحصار اطلاعات این تلاش و استعداد افراد در ارزیابی اطلاعات علنی و معرفی مفسدان باشد که مبنای تشویق قرار گیرد. شفافیت اطلاعات همچنین از این جهت که امکان تحقق فساد را سخت‌تر می‌کند متضمن عدالت است. اساسا فقدان عدالت سلب آزادی نیز می‌کند؛ چراکه در شرایط نابرابر فردی آزادانه‌تر عمل می‌کند که دسترسی سهل‌تری به امکانات دارد. شفافیت یکی از همین امکانات است که وجود آن دسترسی عادلانه به اطلاعات را میسر ساخته و به تبع آن همه آحاد جامعه را برای کشف فساد آزاد می‌گذارد. همچنین در نبود شفافیت امکان سوءاستفاده از اطلاعات به‌وجود می‌آید، لذا قانونگذار برای جلوگیری از سوءاستفاده ناچار می‌شود مجموعه‌ای از قوانین محدود‌کننده را وضع کند که گاهی امکان استفاده مشروع از اطلاعات را نیز سلب می‌کند. به‌طور مثال در ماده 15 طرح حمایت از گزارشگران فساد، گزارشگر در هیچ صورتی امکان افشای محتوای گزارش خود را ندارد. مطابق با این ماده می‌توان استدلال کرد که روزنامه‌نگاران تحقیقی نیز به‌عنوان گزارشگران فساد از انتشار محتوا منع شده‌اند. اعمال یک محدودیت کلی علاوه بر انسداد مسیر استفاده نامشروع، مسیر استفاده مشروع از اطلاعات را نیز سلب می‌کند. حال آنکه در یک فضای شفاف اساسا چنین قیدی موضوعیت ندارد؛ چراکه همه داده‌ها در معرض دید عموم بوده و گزارشگر سند محرمانه‌ای افشا نکرده است. در چنین حالتی گزارشگر صرفا پردازنده داده‌های موجود محسوب می‌شود که نتیجه پردازش او نیز با توجه به مطالب موجود برای همه افراد قابل صحت‌سنجی است.
نیت‌خوانی قصد و غرض افشاگران؟
لایحه همان‌طور که از نامش پیداست قصد دارد در حمایت از افرادی که فساد در نهادها و ساختارها را جار می‌زنند، قوانینی را در نظر بگیرد که از جمله آنها پاداش مالی، پنهان ماندن مشخصات افرادی که فسادها را افشا می‌کنند و در‌نظر گرفتن ترفیع درجه و رتبه برای افرادی است که در نهادها و ساختارها فساد را افشا می‌کردند. اما همواره یک موضوع در این میان مورد توجه قرار دارد، آن‌هم این است که در همه مواقع این اتفاق رخ نمی‌دهد که همه آنچه فرد به‌عنوان افشاگری علیه فساد یک فرد مطرح می‌کند، حقیقت داشته باشد. این شائبه همچنان وجود دارد که فرد ممکن است برای جلوگیری از افشا شدن فساد و تخلف خود، فرد دیگری را مقصر جلوه دهد یا اطلاعات غلطی در این رابطه منتشر کند. بر همین مبنا در ماده 1 تبصره 7 این لایحه درباره این احتمالات آمده است: «رفتارهایی که به قصد هرگونه اضرار جانی، مالی، حیثیتی، شغلی و نظایر آن به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم علیه گزارشگر یا افراد وابسته به وی صورت گیرد، درصورتیکه اثبات شود، رفتارهای موضوع این بند ارتباطی به گزارشگری نداشته است، گزارشگر مشمول حمایت‌های این قانون نمی‌شود.» چند نکته ناظر به این ماده مورد توجه قرار دارد، نکته اول این است که در ماده به این موضوع اشاره نشده که از چه طریقی، این موضوع اثبات خواهد شد که فرد در ارائه اطلاعات ارائه شده، قصد و نیتی داشته است یا به بیان دقیق‌تر از کجا می‌توان قصد و نیت گزارشگر را متوجه شد، از طرف دیگر این ابهام همچنان وجود دارد که ممکن است حتی اگر اطلاعات دقیق و درستی در این زمینه ارائه شود نیز متخلفان به‌دنبال اثبات آن به‌عنوان قصد و نیت برای فرار کردن از پذیرش تخلف باشند و این امکان را فراهم کند تا تقریبا هر اظهارنظری در این رابطه به پای غرض‌ورزی گذاشته شود، بر این اساس می‌توان این بند را یکی از نقص‌های لایحه مبارزه با گزارشگران فساد دانست.
اما و اگرهای پاداش افشای فساد
پاداش افشای فساد، یکی از موضوعاتی است که در لایحه اخیر به آن اشاره شده است، امری که در بیشتر کشورهایی که برای افشای فساد، قانون تنظیم کرده‌اند، پاداش‌های قابل توجهی را در‌نظر گرفته است. در ماده 9 لایحه که متن آن در تاریخ 4 تیر 1402 منتشر شده، درباره ارائه پاداش به گزارشگران فساد آمده است: «برخورداری از پاداش منوط به درخواست گزارشگر از طریق سامانه از زمان ثبت گزارش در سامانه، تا یک سال پس از اجرای حکم قطعی است.» البته در تبصره این ماده آمده: «صدور حکم به پرداخت پاداش، به گزارشگر منوط به اعلام هویت گزارشگر در زمان ثبت گزارش یا برای گزارش‌هایی با گزارشگران با هویت منوط به ارائه ادله لازم برای احراز هویت آنها می‌باشد.» لایحه سقف پرداخت پاداش به گزارشگران را 20 میلیارد تومان در‌نظر گرفته است. نکته‌ای که در این میان مورد توجه قرار دارد این است که به‌نظر می‌رسد، اما و اگرهای موجود در لایحه آنقدر زیاد است که حداقل نمی‌توان یکی از دلایل افشای فساد را به‌خاطر دریافت پاداش دانست؛ چراکه پاداش تقریبا یک سال بعد، آن‌هم بعد از صدور رای پرونده و با اما و اگر به‌دست گزارشگر می‌رسد. در ماده 10 لایحه آمده: «مرجع رسیدگی‌کننده به گزارش اعم از بدوی یا تجدیدنظر مکلف است، ضمن اعلام نظر درخصوص استحقاق یا عدم‌استحقاق پاداش، برای گزارشگر و در‌صورت استحقاق، براساس میزان تاثیر گزارش در کشف فساد، اعم از اینکه گزارشگر درخواست پاداش داده یا نداده باشد، نسبت به تعیین مبلغ پاداش تا 2 درصد ارزش ریالی موضوع پرونده اقدام کند.» نگاهی به این مواد در پاداش در ازای ارائه گزارش این نکته را مورد توجه قرار می‌دهد که اساسا گزارشگر راه پرپیچ و خمی برای دریافت پاداش گزارش فساد دارد، آن‌هم اگر مرجع صالحه تشخیص دهد که گزارشگر استحقاق دریافت گزارش را دارد یا خیر. بر این مبنا تقریبا باید دریافت پاداش در ازای گزارش فساد را امری سخت دانست که انگیزه گزارشگران برای اعلام فساد را تا حد زیادی کاهش می‌دهد.
هویت افشاگر مخفی باقی می‌ماند
یکی از مشکلاتی که عموما برای افشاگران فساد اتفاق می‌افتد، فشارها و اتفاقاتی است که بعد از افشای اطلاعات متوجه آنها خواهد شد. امری که لایحه با هدف جلوگیری از آن اصل عدم افشای اطلاعات و مشخصات فرد را مورد توجه قرار داده است، در ماده 17 لایحه که متن آن در 2 تیر 1402 منتشر شده، در این باره نوشته: «گزارشگر می‌تواند، بدون ارائه اطلاعات هویتی و تحت عنوان ناشناس، اقدام به گزارشگری موضوع این قانون کند، اما هر گاه گزارشگر در گزارش اعلامی به مرجع پذیرنده، هویت خود را اعلام کند یا به هر نحوی هویت وی برای مرجع پذیرنده و مراجع رسیدگی‌کننده، مجاز به افشای اطلاعات گزارشگر بدون اخذ رضایت قبلی وی نیستند. در‌صورت حضور گزارشگر با رضایت قبلی، صریح و موردی به‌عنوان شاهد یا مطلع نیز مقام تحقیق از گزارشگر، جداگانه و بدون حضور متهم، تحقیق می‌کند. مواجهه گزارشگر با متهم تنها در‌صورت رضایت قبلی، صریح و موردی او امکان‌پذیر است.»
* زهرا طیبی
روزنامه فرهیختگان